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LEGGE PINTO: rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’art. 5-sexies, commi 1, 4, 5, 7 e 11, della L. n. 89/2001, come modificata dalla L. n. 208/2015

LEGGE PINTO: rilevante e non manifestamente infondata la questione di costituzionalità dell’art. 5-sexies, commi 1, 4, 5, 7 e 11, della L. n. 89/2001, come modificata dalla L. n. 208/2015

E’ SOSPETTATO DI INCOSTITUZIONALITA’ l’art. 5 sexies, commi 1, 4, 5, 7 e 11, della L. n. 89/2001, come modificata dalla L. n. 208/2015.
Di seguito l’ordinanza del TAR Liguria, di rimessione della questione alla Corte Costituzionale

TAR Liguria, sez. II, ordinanza 29 settembre – 17 ottobre 2016, n.
1007

Con decreto rep. 1693 del 17.8.2012, emesso nell’ambito del procedimento
rubricato sub R.G.V.G. n. 434/2012, la Corte d’Appello di Genova ha
riconosciuto ai sigg. Marco Vitalizi e Nicola Melani il diritto a ricevere l’equo
indennizzo per la durata eccessiva di un processo di cui il medesimo è stato
parte, ai sensi della Legge 24/03/2001, n. 89 (c.d. Legge Pinto),
contestualmente liquidando la relativa somma, oltre alle spese legali distratte
in favore dell’avv. Giorgio Valenti, antistatario.
Come risulta dalla certificazione depositata, detto decreto è passato in
giudicato.
Notificato il titolo esecutivo in data 15.10.2014, risulta altresì decorso
inutilmente il termine dilatorio di 120 giorni, previsto dall’art. 14 del D. L.
31/12/1996, n. 669 (convertito con modificazioni nella L. 31/12/1996, n. 305)
quale condizione di procedibilità delle azioni di esecuzione forzata nei confronti
delle Pubbliche Amministrazioni.
Con ricorso ex art. 112, comma 2, lett. c) del D. Lgs. 2/7/2010, n. 104
(giudizio di ottemperanza), notificato in data 12.1.2016 e depositato il
successivo 20.1.2016, i sigg. Marco Vitalizi e Nicola Melani e l’avv. Giorgio
Valenti hanno quindi adito l’intestato Tribunale Amministrativo Regionale per
conseguire l’attuazione del decreto della Corte d’Appello di Genova.
I ricorrenti hanno altresì formulato domanda di nomina di un commissario ad
acta, cui affidare il compito di provvedere in sostituzione dell’Amministrazione
intimata, in caso di persistenza dell’inadempimento.
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata, eccependo
l’improcedibilità del ricorso.
In particolare, l’Amministrazione resistente ha evidenziato che il nuovo art. 5-
sexies della L. n. 89/2001 (inserito dall’art. 1, comma 777, della Legge
28/12/2015, n. 208, c.d. Legge di stabilità per il 2016), con decorrenza dal 1°
gennaio 2016 ha introdotto a favore dell’Amministrazione debitrice un termine
dilatorio di sei mesi per effettuare il pagamento delle somme liquidate, termine
che non decorre prima che il creditore abbia provveduto ad una serie di
adempimenti indicati dal comma 1 del medesimo art. 5-sexies.
Inoltre, la difesa erariale ha osservato che il comma 7 dell’art. 5-sexies
preclude al creditore di proporre ricorso per l’ottemperanza del provvedimento
liquidatorio, prima che sia decorso il termine semestrale di cui al sopra citato
comma 5.
Alla camera di consiglio del 29.9.2016 la causa è stata trattenuta in decisione.
Il collegio dubita della costituzionalità dell’art. 5-sexies della L. n. 89/2001
(come introdotto dall’art. 1, comma 777, della Legge n. 208/2015), per
contrasto con gli artt. 3, 24, commi primo e secondo, 111 commi primo e
secondo, 113 comma secondo e 117 primo comma della Costituzione.
1. Le disposizioni normative della cui incostituzionalità si tratta.
Le disposizioni normative sospettate di incostituzionalità sono i commi 1, 4, 5,
7 e 11 dell’art. 5-sexies.
Il comma 1 è così formulato: “Al fine di ricevere il pagamento delle somme
liquidate a norma della presente legge, il creditore rilascia all’amministrazione
debitrice una dichiarazione, ai sensi degli articoli 46 e 47 del testo unico di cui
al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445,
attestante la mancata riscossione di somme per il medesimo titolo, l’esercizio
di azioni giudiziarie per lo stesso credito, l’ammontare degli importi che
l’amministrazione è ancora tenuta a corrispondere, la modalità di riscossione
prescelta ai sensi del comma 9 del presente articolo, nonché’ a trasmettere la
documentazione necessaria a norma dei decreti di cui al comma 3”.
Il comma 4 prevede che “Nel caso di mancata, incompleta o irregolare
trasmissione della dichiarazione o della documentazione di cui ai commi
precedenti, l’ordine di pagamento non può essere emesso”.
Ai sensi del comma 5, “L’amministrazione effettua il pagamento entro sei mesi
dalla data in cui sono integralmente assolti gli obblighi previsti ai commi
precedenti. Il termine di cui al periodo precedente non inizia a decorrere in
caso di mancata, incompleta o irregolare trasmissione della dichiarazione
ovvero della documentazione di cui ai commi precedenti”.
Il comma 7 dispone che “Prima che sia decorso il termine di cui al comma 5, i
creditori non possono procedere all’esecuzione forzata, alla notifica dell’atto di
precetto, né proporre ricorso per l’ottemperanza del provvedimento”.
Il comma 11 recita: “Nel processo di esecuzione forzata, anche in corso, non
può essere disposto il pagamento di somme o l’assegnazione di crediti in
favore dei creditori di somme liquidate a norma della presente legge in caso di
mancato, incompleto o irregolare adempimento degli obblighi di
comunicazione. La disposizione di cui al presente comma si applica anche al
pagamento compiuto dal commissario ad acta”.
Con la Legge di stabilità per il 2016, il Legislatore ha dunque novellato la
disciplina di cui alla L. n. 89/2001, introducendo ex novo un procedimento
necessario per ottenere il pagamento delle somme dovute dall’Amministrazione
a titolo di indennizzo per l’irragionevole durata di un processo.
Il nuovo art. 5-sexies, nella parte sopra citata, impone al creditore di rilasciare
una dichiarazione di autocertificazione e sostitutiva di notorietà, attestante la
non avvenuta riscossione di quanto dovuto (comma 1).
Tale dichiarazione rappresenta una condizione necessaria per ottenere il
pagamento da parte dell’Amministrazione debitrice, giacché il comma 4 della
disposizione in discussione stabilisce che la mancanza, l’incompletezza ovvero
l’irregolarità della documentazione richiesta precluda all’Amministrazione
l’emissione dell’ordine di pagamento.
Per altro verso, viene introdotto un termine dilatorio semestrale, decorrente
dalla data in cui sono assolti gli obblighi comunicativi di cui al primo comma,
entro il quale l’Amministrazione debitrice può effettuare il pagamento (comma
5) e prima del quale il creditore non può procedere all’esecuzione forzata, alla
notifica dell’atto di precetto o alla proposizione di un ricorso per l’ottemperanza
del provvedimento liquidatorio (comma 7).
Detto termine di 180 giorni va ad aggiungersi al termine di 120 giorni già
previsto in via generale dall’art. 14 del D. L. n. 669/1996, per tutti i crediti
vantati nei confronti di un’Amministrazione dello Stato.
La cumulabilità e non alternatività dei due termini si evince chiaramente dalla
lettera dell’art. 5-sexies comma 11, il quale prevede che in caso di mancato,
incompleto o irregolare adempimento degli obblighi di comunicazione di cui al
primo comma, il pagamento non possa essere disposto neppure nell’ambito dei
procedimenti esecutivi già in corso, cioè quelli per i quali il termine
contemplato dal predetto art. 14 D. L. n. 669/1996 (120 giorni dalla notifica
del titolo esecutivo) costituiva già condizione per procedere ad esecuzione
forzata.
Ne deriva che il creditore non può procedere all’esecuzione forzata, né
proporre ricorso per l’ottemperanza del provvedimento, prima che sia decorso
un termine di dieci mesi.
2. La rilevanza della questione di legittimità costituzionale.
La rilevanza della prospettata questione di legittimità costituzionale discende
dalla diretta applicabilità al caso in esame delle norme la cui costituzionalità è
messa in discussione (Corte cost., ordd. nn. 264/2015; 111/2009; 70/2009;
403/2002).
Difatti, com’è noto, la rilevanza di una questione di legittimità costituzionale va
valutata alla stregua del criterio della pregiudizialità, in virtù del quale la
rilevanza va affermata ogni qualvolta la causa non possa essere definita
indipendentemente dalla risoluzione della questione (Corte cost., sentt. nn.
270/2010; 151/2009; 38/2009; 303/2007; 50/2007; 84/2006; ordd. nn.
220/2010; 175/2003).
Nella fattispecie in esame, non è dubitabile l’applicazione dell’art. 5-sexies L. n.
89/01, atteso che la l’art. 1 comma 777 della l. n. 208/2015 è entrato in vigore
il primo gennaio 2016, mentre il ricorso è stato notificato e depositato
successivamente a tale data, con la conseguente piena sussumibilità della
fattispecie nell’impero della nuova norma.
L’applicazione della norma, che per la sua chiarezza non si presta ad
interpretazioni adeguatrici, determinerebbe pertanto inevitabilmente – come
eccepito dalla difesa erariale – una pronuncia di inammissibilità ovvero di
improcedibilità del ricorso per l’ottemperanza del decreto indicato in epigrafe,
in quanto non risulta che i ricorrenti abbiano adempiuto gli obblighi dichiarativi
di cui al comma 1.
Di qui la rilevanza della questione.
3. La non manifesta infondatezza della questione di legittimità ed i parametri
costituzionali violati.
La non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale
discende dalle considerazioni che seguono.
3.1. Violazione dell’art. 3 Cost.
Il complesso normativo sopra richiamato viola in primo luogo i principi di
eguaglianza e ragionevolezza sanciti dall’art. 3 della Costituzione.
L’art. 5-sexies, nella parte sopra citata, introduce infatti un procedimento
necessario per ottenere il pagamento delle somme dovute ai sensi della L. n.
89/2001, ovvero per procedere alla relativa esecuzione forzata,
irragionevolmente ed irrazionalmente discriminatorio nei confronti dei creditori
di tali somme, rispetto al resto dei creditori di somme di danaro nei confronti
della P.A.
La disciplina generale che regola l’esecuzione forzata dei crediti vantati nei
confronti dell’Amministrazione statale è quella sancita dall’art. 14 del D. L.
31/12/1996, n. 669 (convertito con modifiche dalla L. 31/12/1996, n. 305),
che costituisce dunque la norma da assumere a confronto nel giudizio di
ragionevolezza, ovvero il così detto tertium comparationis.
Il primo comma del suddetto art. 14 stabilisce che “Le amministrazioni dello
Stato e gli enti pubblici non economici completano le procedure per
l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali e dei lodi arbitrali aventi efficacia
esecutiva e comportanti l’obbligo di pagamento di somme di danaro entro il
termine di centoventi giorni dalla notificazione del titolo esecutivo. Prima di
tale termine il creditore non può procedere ad esecuzione forzata né alla
notifica di atto di precetto”.
Di regola, dunque, il creditore nei confronti di un’amministrazione statale deve
attendere un periodo di circa 4 mesi, decorrenti dalla notificazione del titolo
esecutivo, prima di poter procedere all’esecuzione forzata del proprio credito.
La ratio di siffatta previsione è quella di accordare all’Amministrazione
debitrice, attraverso il differimento dell’esecuzione, uno spatium adimplendi
per l’approntamento dei mezzi finanziari occorrenti al pagamento dei crediti
azionati, in modo da contemperare l’interesse del singolo alla realizzazione del
suo diritto con quello, generale, ad una ordinata gestione delle risorse
finanziarie pubbliche (così Corte cost., sent. n. 142/1998).
Per le somme di cui alla L. n. 89/2001, invece, l’art. 5-sexies comma 5
introduce un ulteriore ed aggiuntivo (vedi supra) termine dilatorio di sei mesi –
decorrenti dall’assolvimento degli obblighi dichiarativi di chi al comma 1 della
medesima disposizione – entro il quale l’Amministrazione può anche non
effettuare il pagamento ed il creditore non può procedere ad esecuzione
forzata o proporre ricorso per ottemperanza.
Ne deriva un regime normativo e procedimentale ingiustificatamente
favorevole all’Amministrazione debitrice di somme ex L. n. 89/2001, la cui
irragionevolezza discende, ad avviso del Collegio, dall’insussistenza di
qualsivoglia presupposto legittimante un regime procedimentale deteriore per
il pagamento e l’esecuzione di tali crediti, i quali – oltretutto – trovano titolo
proprio nel protrarsi nel tempo di un processo oltre il limite ragionevole, cioè in
un colpevole ritardo dell’amministrazione, ritardo per così dire già “certificato”
dalla Corte d’appello.
Invero, vista la finalità che governa il sopra citato art. 14 del D.L. n. 669/1996,
pare che il procedimento di cui all’art. 5-sexies rappresenti un inutile e
gravatorio duplicato normativo, irragionevolmente operante con esclusivo
riferimento ai crediti di cui alla L. n. 89/2001.
Sotto altro e distinto profilo, la nuova condizione di ammissibilità rappresenta
un ulteriore vulnus al principio di uguaglianza, nella misura in cui determina
una graduazione puramente temporale delle ragioni creditorie, in contrasto con
il principio della par condicio creditorum di cui all’art. 2741 comma 1 del codice
civile.
3.2. Violazione degli artt. 24, primo e secondo comma, e 113, secondo comma
Cost.
La disciplina in esame si pone altresì in contrasto con il principio di effettività
del diritto di difesa sancito dagli artt. 24, commi 1 e 2, e 113, comma 2, della
Costituzione.
Com’è noto, la tutela giurisdizionale costituzionalmente garantita non può
consistere semplicemente nella possibilità di proporre una domanda ad un
giudice.
L’art. 24 della Costituzione costituisce la garanzia di effettività che alle singole
situazioni sostanziali protette dall’ordinamento corrispondano forme di tutela
omogenee, tali da assicurare la soddisfazione agli interessi materiali dei quali
quelle situazioni sono espressione (T.A.R. Piemonte, ord. 17/12/2015, n.
1747).
Il comma 7 dell’art. 5-sexies, nel disporre che “Prima che sia decorso il termine
di cui al comma 5, i creditori non possono procedere all’esecuzione forzata, alla
notifica dell’atto di precetto, né proporre ricorso per l’ottemperanza del
provvedimento”, introduce un apprezzabile ostacolo procedurale alla tutela
giurisdizionale del creditore rimasto insoddisfatto.
La previsione di un termine semestrale (ulteriore rispetto al quello di 120 giorni
previsto dal citato art. 14 del D.L. n. 669/1996) – che non decorre se non dalla
data di adempimento degli obblighi comunicativi di cui al primo comma dell’art.
5-sexies – si traduce nell’impossibilità per il cittadino di agire in via immediata
e diretta per il soddisfacimento del proprio credito, pur essendo egli in
possesso di un titolo esecutivo perfetto.
Al tal riguardo, giova rammentare che la Corte costituzionale ha avuto modo di
osservare come il diritto di difesa sia frustrato non soltanto allorquando le
norme vigenti consentono che sia radicalmente impedito il loro esercizio, pur
formalmente riconosciuto, “ma anche se è possibile che si creino, senza la
previsione di adeguati rimedi, situazioni tali da rendere eccessivamente difficile
l’esercizio stesso” (sent. 8/5/2009, n. 142).
In altri termini, i precetti costituzionali dei quali si sospetta la violazione non
impongono che il cittadino possa conseguire la tutela giurisdizionale sempre
nello stesso modo e con i medesimi effetti, ma impediscono che vengano
imposti oneri o modalità tali da comprimere l’esercizio del diritto di difesa o lo
svolgimento dell’attività processuale (in tal senso, Corte cost. 16/4/2014, n.
98; ord. n. 386/2004; sent. n. 99/2000; sent. n. 472/1999; sent. n. 63/1977).
Ed invero, se da un lato la giurisprudenza costituzionale riconosce un’ampia
discrezionalità del legislatore nella conformazione degli istituti processuali (tra
le ultime, sentenze n. 23/2015, n. 243 e n. 157/2014), dall’altro “resta
naturalmente fermo il limite della manifesta irragionevolezza della disciplina,
che si ravvisa, con riferimento specifico al parametro evocato, ogniqualvolta
emerga un’ingiustificabile compressione del diritto di agire (sentenza n. 335
del 2004)” (Corte cost., 3/3/ 2016, n. 44).
La previsione di un ulteriore termine – oltretutto più lungo di quello che il
Legislatore ha ritenuto congruo per il pagamento di tutti gli altri debiti della
P.A. – pare dunque essere una scelta ingiustificata anche rispetto alle esigenze
di effettività della tutela creditoria del cittadino.
3.3. Violazione degli artt. 111, commi 1 e 2, e 117, comma 1, Cost. per il
tramite degli artt. 6 e 13 della CEDU e 47 della Carta dei diritti UE.
Sotto altro profilo, l’art. 5-sexies, nella parte la cui costituzionalità è messa in
discussione, appare in contrasto con il principio del giusto processo sancito,
nell’ordinamento europeo e nazionale:
a) dall’art. 47 della Carta dei diritti UE, secondo cui ad ogni individuo, i cui
diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati, spetta un
“ricorso effettivo” dinanzi ad un giudice e che la causa sia esaminata “entro un
termine ragionevole”;
b) dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, secondo
cui “Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata […] entro un
termine ragionevole” e ad un “ricorso effettivo” dinanzi ad una magistratura
nazionale;
c) dall’art. 111 primo comma della Costituzione, secondo cui la giurisdizione si
attua mediante il “giusto processo” regolato dalla legge.
Occorre preliminarmente osservare che la giurisprudenza costituzionale è da
tempo costante nel ritenere che le norme della CEDU – nel significato loro
attribuito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, specificamente istituita per
dare a esse interpretazione e applicazione (art. 32, par. 1, della Convenzione)
– integrino, quali “norme interposte”, il parametro costituzionale espresso
dall’art. 117, comma 1, Cost., nella parte in cui stabilisce l’obbligo per la
legislazione interna di rispettare i vincoli derivanti dagli obblighi internazionali
(cfr. Corte cost. sentt. 4/12/2009, n. 317; 26/11/2009, n. 311; 27/2/2008, n.
39; 24/10/2007, nn. 348 e 349).
In caso di ipotizzato contrasto fra una norma interna e una norma della CEDU,
il giudice comune deve verificare anzitutto la praticabilità di una
interpretazione della prima in senso conforme alla Convenzione e, ove tale
verifica dia esito negativo, egli deve denunciare la rilevata incompatibilità,
proponendo questione di legittimità costituzionale in riferimento al suindicato
parametro.
Orbene, l’ormai consolidata interpretazione dell’art. 6, par. 1, della CEDU fatta
propria dalla Corte di Strasburgo, si concretizza nel principio per cui il tempo
occorrente per conseguire l’esecuzione di una decisione di condanna al
pagamento di un indennizzo da eccessiva durata del processo, specie se
costringe l’interessato a proporre un’azione esecutiva, fa parte a tutti gli effetti
del processo stesso, e quindi va computato ai fini del rispetto da parte dello
Stato del diritto fondamentale alla durata ragionevole dell’iter processuale
(Cons. di Stato, 17/2/2014, n. 754).
Per quanto concerne invece l’art. 47 della Carta dei diritti UE, secondo la
giurisprudenza comunitaria, esso costituisce la riaffermazione del principio di
tutela giurisdizionale effettiva, nonché un principio generale del diritto
dell’Unione che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, e
che è stato poi sancito dagli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (cfr., ex multis:
Corte Giust. UE, sent. 28/2/2013, C-334/12, Réexamen).
Ciò premesso, dai convergenti principi del diritto europeo e della Costituzione
italiana discende la necessità che il processo amministrativo debba assicurare,
da un punto di vista funzionale e sostanziale, una tutela piena ed effettiva dei
ricorrenti nei confronti della Pubblica Amministrazione.
Invero, il processo può dirsi giusto se offre una garanzia di efficienti forme di
tutela della situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio dai ricorrenti.
Così, in osservanza del principio di cooperazione leale stabilito dall’art. 4 del
Trattato sul funzionamento dell’Unione, le modalità procedurali dei ricorsi non
devono rendere praticamente impossibile od anche solo eccessivamente
difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione.
Per quel che maggiormente rileva nel presente giudizio, la giurisprudenza
comunitaria ha evidenziato che l’esigenza di effettività attiene alla definizione
delle modalità procedurali che reggono le azioni giudiziarie (cfr. Corte Giust.
UE, sent. 18/3/2010, C-317/08, Alassini; sent. 27/6/2013, C-93/12, ET
Agrokonsulting).
Alla luce di tali considerazioni generali, il Collegio sospetta che l’art. 5-sexies
della L. n. 89/2001, nella parte in cui preclude al creditore che non abbia
adempiuto agli obblighi dichiarativi di cui al primo comma della medesima
disposizione di agire in via esecutiva per ottenere il soddisfacimento del proprio
credito ovvero di proporre ricorso per l’ottemperanza del decreto liquidatorio,
si ponga in contrasto con il principio del giusto processo sancito dall’art. 111,
primo comma, della Costituzione, nonché (per il tramite dell’art. 117, primo
comma, della Costituzione) con il diritto ad un processo di ragionevole durata e
ad un ricorso effettivo sancito dall’art. 47 della Carta dei diritti UE e dagli artt.
6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
La previsione di una condizione di proponibilità del ricorso per ottemperanza
configura, infatti, un ingiustificato privilegio per la Pubblica Amministrazione
inadempiente che si traduce, sul piano della tutela giurisdizionale, in una
rilevante discriminazione tra situazioni soggettive sostanzialmente analoghe ed
in un apprezzabile ostacolo processuale per il soddisfacimento del credito del
cittadino.
4. Conclusioni.
Il Collegio, per le ragioni sopra esposte, ritiene rilevante e non manifestamente
infondata la questione di costituzionalità dell’art. 5-sexies, commi 1, 4, 5, 7 e
11, della L. n. 89/2001, come modificata dalla L. n. 208/2015, per violazione:
– dell’art. 3 della Costituzione;
– degli artt. 24, primo e secondo comma; 113, secondo comma; 117, primo
comma, della Costituzione.
– dell’art. 111, primo e secondo comma, della Costituzione.
Resta sospesa ogni decisione sul ricorso in epigrafe, dovendo la questione
essere demandata al giudizio della Corte costituzionale.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda)
visti gli artt. 1 della L. cost. 9/2/1948, n. 1 e 23 della L. 11/3/1953, n. 87;
ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalità dell’art. 5-sexies, commi 1, 4, 5, 7 e 11, della L. n. 89/2001
(come introdotti dalla L. n. 208/2015) in relazione agli artt. 3; 24, commi 1 e
2; 111, commi 1 e 2; 113, comma 2; 117, primo comma, della Costituzione;
sospende il giudizio in corso;
dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle
parti ed alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, e sia comunicata alla
Presidenza del Senato della Repubblica ed alla Presidenza della Camera dei
Deputati.